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具体行政行为的解释
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作者:何海波(清华大学法学院副教授)

文章来源:《行政法学研究》2007年第4期
          转引自中国宪政网2008-03-03



 
【摘要】具体行政行为的解释是行政行为的一种相对独立的形态,也是法律行为解释的一种类型。行政机关在特定情形下负有解释的义务。对具体行政行为的解释应当遵循合法原则、诚实信用原则和信赖保护原则。行政决定文书的字面含义、行政决定过程中相对人的交涉以及行政惯例和社会习惯,都可以用来解释具体行政行为。对具体行政行为解释的审查,应当坚持表示主义与意思主义相结合的原则,既要尊重行政机关的裁量权力,也要防止其滥用解释权力。

【关键词】法律行为的解释 具体行政行为 行政行为的型式化

  


具体行政行为的内容应当明确,这是行政法的一条原则。[1] 但如果内容不明确,需要解释,就会引发一系列的问题。例如,什么情况下应当进行解释?解释应当遵循什么原则?因解释而起的争议如何解决?迄今为止,这些问题尚未引起学界的广泛认识。法理学和部门法学讨论法律的解释、合同的解释以及遗嘱的解释,行政法教科书讨论具体行政行为的成立、补正、变更和撤销,但都没有提起具体行政行为的解释。由于资料所限,外国法能够提供的借鉴似乎也非常有限。我只有从王名扬的《法国行政法》中读到介绍行政行为解释的片言只语,对其具体内容则不甚了了。[2] 在中国大陆学者中,叶必丰教授也许是最早注意到行政行为解释现象的学者。[3] 但是,他没有区分具体行政行为的解释和更正,也不认为解释是一个行政行为。这些观点令人困惑,似乎还有商榷余地。

本文将通过一个具体案例阐说具体行政行为解释的现象,归纳具体行政行为解释的一般性质,并探讨具体行政行为解释应当遵循的规则。本文的写作,希望有助于完备具体行政行为形态的理论,丰富我们对法律行为解释类型的理解,并能够对我国行政法的相关实践提供指导,甚至对于未来我国《行政程序法》的制定有所裨益。


一 具体行政行为解释问题的提出

我最初是从一个具体案件中意识到具体行政行为解释的问题。这里也将通过对这个案件的分析,揭示具体行政行为解释现象的存在。我试图证明,这种现象不能被目前通行的行政法学概念所包容,是一类尚未“型式化”的行政行为[4]。

原告张利民于1989年申请在原平房地基上翻建两层楼房,同年启东市汇龙镇政府予以批准。建房许可载明建筑物“柱高6.2m”。1990年11月初,张利民着手施工。后邻陈国丰得悉后,以张欲超高建房、影响其通风采光为由,向有关部门反映。启东市城乡建设委员会、启东市土地管理局等单位立即前往调查,并联合做出《张利民建房与邻居陈国丰发生纠纷一事现场处理决定》(以下简称《处理决定》)。《处理决定》认定:1989年市土管局批准张利民在原有两间平房基础上增建一层楼房,“二层楼房的柱高为6.20m”;张利民原房后墙面(东北角)与陈国丰住房前墙面(东南角)间距为6.95m,西北角与陈国丰住房(西南角)间距为7.47m;与张利民房屋连成一体的西侧其弟已建成的楼房,柱高为6.35m(外墙面底层有水泥粉刷面起算至檐宽的顶面)。

根据以上调查情况,《处理决定》要求:“张利民所建楼房的柱高度(包括房屋的整体高度),即与西侧其弟已建成的楼房柱高度以及正脊高一致,不准超高。”

张利民认为被告的《处理决定》限制了他的建房高度,遂向启东市法院提起诉讼,要求撤销被告的《处理决定》。张利民在诉讼中主张,建房柱高应从屋内地平面起计算。被告在诉讼中辩称:《处理决定》明确柱高从外墙墙基上表面量起,是根据城市规划和相邻通风采光要求的实际情况做出的,也是针对原告对柱高的曲解而做出;它与建房许可并无矛盾,是对建房申请报告的补充和完善。因此,该具体行政行为并没有侵犯原告的合法权益。

一审判决称,“原告认为建房柱高从屋内地平面起计算无法律依据,本院不予支持”。二审法院称,汇龙镇政府批准张利民建房时“延用当地的习惯用词‘柱高’”,张利民对之产生了“误解”,所以也不支持。二审法院虽指出“柱高”一词系“当地的习惯用词”,但没有阐述“柱高”涵义的依据。张利民仍然不服,多方申诉。1993年,江苏省高级法院在调卷审查后,通知张利明:《处理决定》“进一步明确你户建房的最终高度,不仅解决你户与后邻的纠纷,也是为了执行启东市城市规划的统一要求”,一、二审判决并无不当,其申诉不予采纳。张利民继续申诉。

本案争议标的不大,诉讼却了犹未了,症结在于对《处理决定》的合法性缺乏令人信服的阐述。而《处理决定》的性质应当如何理解,恐怕是当局者必须回答的一个关键问题。《处理决定》一方面重申建房许可中“柱高6.2m”的内容,另一方面又规定张利民建房必须与西侧其弟的房屋高度一致;然而,它没有说明后者是对建房许可的变更或者补充,也没有宣布撤销或者维持建房许可。几级法院在审查时,对此也没有给予足够充分的说明。

那么,《处理决定》的性质是什么呢?我们能否用目前通行的概念为它命名呢?在我看来是有困难的。

首先,《处理决定》是对张利民建房有关的权利义务的第二次处理,有别于一般的行政处理行为。(1)虽然它在本案中被当做一个具体行政行为起诉,但它具有附属和补充的性质。它的作用是对建房许可内容的澄清,其含义及合法性必须与建房许可结合起来理解和审查。(2)《处理决定》是解释建房许可本身的内容,而不是建房许可据以做出的理由。它也不同于行政行为理由的说明或者补充说明[5],不应被看作第一次处理行为的一部分。

其次,《处理决定》也不同于具体行政行为的确认、补正、变更等第二次处理行为。(1)《处理决定》不是对建房许可的简单确认,而对张利民的权利义务施加了新的限制。因此,它不属于最高法院司法解释所说的“重复处理行为”[6]。 (2)原建房许可内容并不违法,各方当事人对它也不持异议。不管按照原告还是被告的计算方法,建房许可规定“柱高6.2m”都没有超出法律允许的范围,建房许可应属合法。[7] 张利民所争的是《处理决定》的合法性,对建房许可没有异议;被告一方也始终维持建房许可;一、二审判决对建房许可的效力亦予确认。所以,《处理决定》显然有别于对违法行政行为的补正[8]。(3)建房许可从未被明示变更或者撤销。相反,被告在法庭上坚持认为,《处理决定》是为了消除误解而对建房许可予以“明确”,“与建房许可并无矛盾”。因此,《处理决定》不能被看作对原决定的变更或者撤销。

综上所述,《处理决定》的性质是目前通行的行政法学概念所不能包容的。这里,我们遇到了一个行政法学上的新问题,一类其命名尚未被普遍认知、其性质和规范尚未被充分探讨的行为。在我看来,《处理决定》的性质可以看作是对建房许可的解释。推而广之,我们不妨把诸如此类的行为概括地称为“具体行政行为的解释”,即具体行政行为做出后,行政机关对该具体行政行为的内容进行解释,以澄清其含义的行为。


二 具体行政行为解释的场合和性质

前面的分析阐明了具体行政行为解释这一独特法律现象的存在。对于这样一类尚未型式化的行为,有必要从各种具有“家族相似”[9]的事例中归纳出它的共同形态和边界,以便我们更好地把握这种现象。这种归纳从根本上讲是经验的,而非逻辑的。但它需要满足两个条件:一是内在特征的融贯性,二是与现有相关概念的协调性。

下面分别讨论具体行政行为解释的发生场合、原因及其属性。


(一)具体行政行为解释的场合和方式

这里讲具体行政行为解释的发生场合,是对概念所对应现象的描述,而不涉及合法性的评价。一个违法的行政行为,在概念上仍然是一个行政行为。

从解释对象上,解释行为是针对行政机关做出的具体行政行为。行政机关制定的抽象规则也可能涉及解释问题,但它们基本上可以归入法律解释范畴,不在这里讨论。行政机关与相对人的合同行为,可以归入合同解释,也不在这里探讨。行政机关的不作为,由于行政机关意思表示空白,似乎也不存在解释的问题。解释所针对的具体行政行为多数是书面做成的,但也可能是口头作出的。

从解释主体上,行政机关、相对人乃至其它相关人都可以解释。但由于行政机关的解释具有一定的约束力,而相对人的解释不具有约束力,我们的视线将聚焦在行政机关所作的解释上。除了作出原本行政行为的行政机关,其他行政机关也可能进行解释,前述的张利民案件就是一例。行政复议机关和法院也可能涉足具体行政行为的解释,但它们首先是对行政机关的解释进行审查。因此,我们将仍然以行政机关的解释为中心展开讨论。

从解释时机上,解释都发生在具体行政行为成立之后;具体行政行为尚未成立的,行政机关还没有表示其意思,谈不上解释。它可能发生在行政复议、行政诉讼阶段,可能是在民事诉讼或者刑事诉讼过程中涉及具体行政行为的含义,也可能是在原本行政行为没有受到起诉的情况下做出。

从解释程序上,行政机关既可以主动进行解释,也可能应申请做出解释。解释行为有口头的,也可能是书面的。


(二)具体行政行为解释的发生原因

笼统地说,具体行政行为的解释之所以发生,是因为具体行政行为含义不明。具体行政行为是针对特定人做出的,相对于法律规范而言,其所确定的权利义务要具体和明确。但是,行政决定做出时,行政机关的意志行为与表示行为仍然可能有差距,而需要解释。具体地说,导致具体行政行为含义不明的原因有以下几种。

一种情况是概念模糊,含义不清。例如,税务机关向相对人发出的《催缴税款通知书》限定当事人“迅速”缴清其所欠的应补税款和罚款。这里的“迅速”,指当场、当日还是若干日,并不明确。[10] 前述争议中的“柱高”,也属于这种情况。

第二种是用语不当,词不达意。例如,卫生检疫机关发现上海远洋运输公司所属“抚顺城”轮3名从业人员未持有法定的健康证书,遂给“抚顺城”轮罚款人民币4900元。[11] 这里处罚的对象应是上海远洋运输公司,而不是其所属的轮船。

第三种是内容矛盾,前后不一。例如,税务机关认定当事人偷漏税款,决定处罚款200元并追缴偷漏税款1530元,明示“税款待(当事人)回乡后清缴”,同时又规定“限8月7日前缴清上述款项”。[12] 该处理决定在缴款的时间上就有不同说法。

第四种是内容欠缺,意思不明。例如,行政处罚决定书中,“处以罚款1000”之后,遗漏了计量单位。


(三)具体行政行为解释的属性

对于具体行政行为解释的属性,可以从两个方面来认识。一是从解释活动的类型来看,二是从行政活动的形态来看。

从法律行为的解释来看,具体行政行为解释是一种新类型的解释活动。在法律实践中,解释无处不在。其中我们谈论最多的无疑是针对不特定人设定权利义务的抽象行为的解释,即法律解释。在针对特定人设定权利义务的具体活动中,有合同的解释、允诺或者遗嘱的解释以及对裁判文书的解释。具体行政行为的解释的效力可以溯及到原本行政行为做出的时候,这一点与其它法律行为的解释一样。

从行政活动的形态来看,具体行政行为解释是一种相对独立的行政活动。首先,行政活动的形态除了成立、补正、变更、撤销等,解释可列其中的一种。其次,我们说具体行政行的解释,必是针对一个已经成立的具体行政行为而言,没有原本的具体行政行为就谈不上解释行为。所以,相对于原本的具体行政行为,解释是一种从行政行为,具有附属和补充的性质。但是,解释也可能是一种独立的行政活动形态。就像张利明案件所显示的,当事人可能对原本行政行为不持异议,而仅仅对解释行为有异议。


(四)确立具体行政行为解释制度的意义

从实践的观点而言,确立具体行政行为解释制度的意义有两个方面。

第一,它为内容不明确的具体行政行为提供了一个弥补的渠道。有学者认为,“一般来说,行政行为内容不明确的,相对人可申请撤销。若行政行为内容不明确达到重大明显的程度,则该行为无效。”[13] 相比之下,解释的方法避免因行政行为内容不明确而予以撤销,有助于行政过程连续和有效地进行。

第二,它为行政机关对具体行政行为的解释和解释争议的审查提供了规范,有助于保持行政行为的前后一贯,并防止行政机关借“解释”、“补充”之名任意变更具体行政行为,侵犯当事人权利。


三 具体行政行为解释的原则和方法

(一)具体行政行为解释的意思主义和表示主义

任何法律行为都是意思表示的结果。当它含义不明时,是着重分析它使用的词句还是探寻它原初的意图,就有不同看法。就具体行政行为来说,既然它是行政机关单方意思表示的结果,那么,行政机关是否可以完全根据他所声称的“原初意思”进行解释,甚至任意解释呢?或者设想另一个极端,具体行政行为一旦做出,行政机关和其他人只能根据某个外在标准阐释它的客观意义呢?概括起来就是,具体行政行为解释应当采取意思说还是表示说?

为了更好地理解这个问题,我们可以借鉴和比较其他法律行为的解释规则。法律解释旨在通过对制定法条文和其他解释材料的分析,探寻应当适用的法律规则。在解释方法上,大体上可以分为法律文本说、立法原意说和解释主体说,即分别考虑制定法的文字含义、探索立法者的意图及追求一种客观合理性。在实际操作中基本是诸说结合。而从西方近代法律史的演进来看,大体从严格的法律文本主义过渡到强调解释主体的能动发挥。[14] 而民事法律行为的解释,虽然欧陆和英美有侧重意思主义或者表示主义的大体区别,但无论在哪个国家,没有一个主义能够独霸,两者结合是必然选择。[15] 而合同解释的“默示条款(隐含条款)”理论[16]、“合理第三人”观点或者“利益衡量”方法,都在当事人的真实意思和表示行为之外引入了更加社会化的因素。[17] 在格式合同中,客观化的因素尤其明显。[18] 这一点与法律解释中鼓励解释者的能动性似有异曲同工之处,法律解释与合同解释的差异开始缩小。遗嘱解释[19]和悬赏广告的解释[20],存在同样的客观化倾向。借鉴法律解释和民事法律行为的解释,我们似乎可以推断,具体行政行为的解释应当介于两个极端之间,结合表示说和意思说,并以第三方依据客观标准进行的解释为补充。

在进一步讨论具体行政行为解释的原则和方法之前,我们需要辨析它与法律解释、合同解释、遗嘱解释和悬赏广告解释等诸种解释之间的差异。作为法律解释对象的文本不是当事人参与制定的,而法律解释所得的结论将普遍地适用于其他人或者假定可以普遍适用于其他人,所以法律解释行为几乎不考虑个别当事人的意志。合同解释仅仅适用于特定当事人,与具体行政行为解释比较接近;但合同解释旨在探寻合同双方当事人的意图,而不是单方的意图。遗嘱属于遗嘱人单方意思表示,在这一点上遗嘱解释更接近于具体行政行为解释;但由于遗嘱人已经死亡,其真意不能由本人加以澄清,而只能由第三人根据遗嘱的文字和其他背景进行判断。悬赏广告等单方允诺的解释与具体行政行为的解释最为接近,但两者也存在区别。例如,悬赏广告的制定纯粹是广告主的单方意思,而具体行政行为的做出可能包含着当事人的事先交涉。上述区别暗示,具体行政行为解释的原则和方法可能有别于其它的解释。一方面我们承认行政机关的解释也会影响他人的利益,因此必须遵循一定的原则和方法。另一方,也要意识到,具体行政行为可能存在裁量余地,需要尊重行政机关的主动性,因此不宜完全以第三人的理解取代行政机关的解释。

综上所述,具体行政行为的解释似乎应当以表示主义为基础,以意思主义为补充。对具体行政行为的解释方法和原则,特别是对意思主义的限定,下面分别予以讨论。


(二)具体行政行为解释的一般方法

具体行政行为的解释方法是一个多面的问题。这里主要从解释行为所用材料的角度进行讨论。根据具体行政行为的特点,行政决定文书的字面含义、行政决定过程中相对人的交涉以及行政惯例和社会习惯,都可用以解释具体行政行为的含义。总的来说,这几个方法的客观化程度一个比一个高。

解释具体行政行为的含义,通常是从解释行政决定文书的字面含义入手。这是因为行政机关在行政决定文书中记载的文字,可以假定为行政机关的意志表达。具体行政行为多数是要式行为,如果抛弃行政决定文书而寻求行政机关的意志,将损害具体行政行为的严肃性。在行政决定文书中,可能分为主文,事实和法律根据的叙述,以及当事人身份、做出决定的行政机关和日期等附属事项。主文的内容应当优先于其他内容;但在主文不明确的情况下,其他内容可以用于解释主文。所以,文义解释可能包含对行政决定文书的整体进行理解。只有行政决定文书记载的文字出现含义模糊、分歧时,才需要借助其它解释方法。即使使用其它解释方法,行政决定文书的内容仍然可能构成某种限制。

行政决定过程中相对人的交涉也可以作为解释的参考。在行政过程中,相对人可能通过正式的渠道(听证)或者非正式的渠道陈述事实、表达意见,它们有可能构成行政机关考虑的因素。这些因素对行政决定的含义没有法律上的约束力,但可以作为解释具体行政行为的背景材料。在行政过程中,行政机关也可能对相对人做过某种告示、说明或者允诺。行政机关的这些表示对行政决定有一定的约束力,如果能够证明,应当是解释行政行为含义的重要指南。

行政惯例和社会习惯可以作为解释具体行政行为含义的参考。这是因为我们假定,行政机关通常情况下会遵循行政惯例和社会习惯行事。这也是行政连续性和公正性的要求。行政机关如果背离行政惯例和社会习惯,应当有相当的理由,并且有明确无误的意思表示。

我们再以张利民案件为例予以说明。由于建房许可文书没有提供更多信息,也没有证据表明张利民申请建房过程中的交涉,对“柱高”概念的习惯理解和当地的行政惯例成了重要的解释根据。在诉讼中,张利民为证明自己对“柱高”的理解,提供了以下证据:第一,中国建筑标准设计研究所在答复启东市检察院时指出,柱高是“从室内地面量至柱顶的高度”。第二,启东市土管局一名官员、《启东市〈土地管理法〉实施细则》的起草人在接受张利民代理人询问时也证实:柱高不同于《启东市〈土地管理法〉实施细则》规定的檐高,檐高是从自然土向上至檐口的滴水线,柱高是从室内土 ±0.00向上。此外,张利民还声称,汇龙镇从1981年到1990年期间,凡被批准建二层楼的,不管前后间距多少,柱高一律从±0.00或者墩脚砖起算,统一为6.2m。如果上述说法能够成立,那么张利明所主张的“柱高”从室内地平起算,符合该词的习惯含义和当地的行政惯例,而行政机关的《处理决定》则违背了建房许可所表述的内容。


(三)具体行政行为解释应当遵循的原则

作为行政行为的一种形态,具体行政行为的解释应当遵循行政法的一般原则。下面着重讨论合法原则、诚实信用原则和信赖保护原则对具体行政行为解释的限制。

所谓解释的合法原则,指具体行政行为存在两种以上的理解,应当选取与法律规定相一致的理解,而自动回避导致结果违法的理解。这是出于行政秩序的稳定和行政效率的考虑。一旦具体行政行为存在多种理解却选取与法律规定不一致的理解,必将导致具体行政行为被撤销和重作的后果,那是社会资源的浪费。例如前述上海远洋远输公司诉宁波卫生检疫所国境卫生检疫行政处罚决定案,处罚对象为“抚顺城”轮,这明显与法律不符,如果据此撤销行政处罚决定将违背行政效率原则。因此,可以将处罚对象解释为“抚顺城”轮的所有者上海远洋远输公司。

所谓解释应当符合诚实信用原则,指行政机关在解释时应当受到其做出具体行政行为时的真实意思拘束,不能违背其当时的理解而给当事人造成不利后果。虽然具体行政行为解释是行政机关单方意志的表达,但为了防止行政机关恣意地解释,仍然应当对其有所限定。行政过程的交涉和社会习惯、行政惯例等,都可以帮助理解行政机关做出决定时的真实意思。例如在前述税务行政处罚案件中,鉴于当时的《税收征收管理法》没有明确规定履行期限,假如行政机关工作人员在送达处理决定时曾经表示当事人可以在国庆节回家后缴清,写上两个期限只是为了应付检查,那么该承诺对行政机关将产生约束力。

所谓解释应当遵循信赖保护原则,指当事人已经对具体行政行为产生合理的理解并据此做出相应的行动,行政机关的解释不能损害当事人的合理信赖。这是由于具体行政行为是行政机关单方意志的产物,行政机关在做出行为时占有优势地位。采取这一原则有助于平衡双方不对等的实际地位,保护相对人的利益。再以前述税务行政处罚案件为例,“税款待(当事人)回乡后清缴”与“限8月7日前缴清上述款项”存在冲突。假设当事人理解自己可以在8月7日后回乡并缴清,也无可厚非。假如当事人在8月7日之后缴清,不应被当做迟延履行而遭受进一步的处罚。

信赖保护原则似乎还可以进一步要求,当具体行政行为的内容存在两种以上解释的,在平衡公共利益和其他人利益的前提下,应当考虑采用有利于相对人的解释。这一原则可以比照《合同法》第41条关于格式条款的规定:“对格式条款的理解发生争议的,应当按照通常理解予以解释。对格式条款有两种以上解释的,应当做出不利于提供格式条款一方的解释。”《保险法》对保险合同解释的规定体现了同样的精神。[21] 所不同的是,行政决定涉及公共利益,这一条原则的运用可能需要平衡公共利益与私人利益的冲突。相对于前两条原则来说,这一条可能是较弱的原则。


四 具体行政行为解释争议的解决

下面从规范层面讨论具体行政行为解释的几个程序性问题。在什么情况下行政机关可以做出解释,在什么情况下行政机关有义务做出解释?具体行政行为的解释应当采用什么方式,遵循什么程序?对行政机关的解释行为不服的,如何救济?法院对具体行政行为解释如何进行审查?与其它种类的解释(特别是民事法律行为的解释)相比,这几个问题具有鲜明的行政法特征。

(一)解释的义务

通常而言,一个具体行政行为做出后,行政机关对它的内容进行解释,以明确其涵义,应当是允许的。但是否在某种情况下行政机关有解释的义务?我的理解,这种情况是存在的。例如,在前述张利民案件中,假如在张利民建房过程中,他与后邻就建房许可允许的房屋高度(“柱高6.2m”)发生争议,其中一方要求相关部门做出解释,该部门似乎是有义务解释的。这一义务是具体行政行为明确性原则的要求。就像法律规定应当明确这一公认的法治原则,具体行政行为的内容也应当明确,以利于法律秩序的稳定。

那么,谁有权要求行政机关做出解释?为了不使行政机关的解释义务过于宽泛,似乎不宜授权任何人都可以要求解释;但为了不使行政机关的解释义务过于狭窄,似乎不宜限定于行政行为的直接相对人。例如,在前述张利民案件中,张的后邻与该建房许可有利害关系,应当有权申请解释。所以,具体行政行为内容不明确的,做出该具体行政行为的行政机关可以主动做出解释,利害关系人可以要求行政机关做出解释。在民事诉讼或者刑事诉讼中,具体行政行为的含义有分歧的,法院也可以提请行政机关做出解释。如果法院认为自己能够解释,可以自己进行解释。

接下来的问题是,如果行政机关拒绝做出解释,如何救济?我认为相对人可以申请行政复议或者提起行政诉讼,要求复议机关或者法院责令行政机关做出解释;在必要的时候,复议机关或者法院也可以直接做出解释。这里边需要平衡两种价值:一是尊重行政机关的首先管辖权,尽可能让行政机关自己做出解释;二是维护行政过程的效率,不能让行政机关拒绝解释“卡死人”,所以需要保留复议机关和法院灵活处理的余地。


(二)解释的形式和程序

行政机关的解释应当采取什么形式?这一点似乎可以借鉴有关行政行为更正的立法例[22]。行政机关可以在原本文书上附记解释,也可以制作单独的解释文书。如果原本行为是口头做出的,那么解释也可以采取口头形式;但如果解释行为对当事人利益具有实质性影响,当事人可以要求行政机关用书面方面做出解释。不管采取何种方式,行政机关应当把解释的事实和内容及时通知相对人及已知的利害关系人。行政机关做出对相对人的利益具有实质性影响的解释而没有通知,是违背正当程序要求的。


(三)解释争议的解决程序

如果当事人对行政机关的解释不服,如何救济?当事人应当对解释行为提起异议,还是对原本行为和解释行为一并提出异议?叶必丰教授认为,具体行政行为的解释不是一个行政行为,因此不能对它提起行政复议或者诉讼。[23] 从他举的例子来看,公共机构的答复“并未对相对人之法律地位作出任何规限”,其内容无约束力,而仅仅相当于《最高人民法院关于执行?行政诉讼法?若干问题的意见》所称的“重复处理行为”,不能起诉完全合理。而我们所讨论的具体行政行为的解释,是一个设定相对人权利义务、有法律约束力的行为。叶教授的观点似乎以偏概全了。

我认为,尽管解释行为附着于另一个具体行政行为,但它本身构成一个独立的具体行政行为,可以被起诉和审查。如果当事人对原本行政行为没有异议,仅仅对行政机关的解释不服,可以就解释行为单独提起行政复议或者行政诉讼。如果当事人对原本行为和解释行为都不服的,可以对两者一并提出异议。如果原本行政行为正处在行政复议或者行政诉讼过程中,当事人可以提出附带的争议,由复议机关或者法院在审查原本行政行为的合法性时一并审查。如果在民事诉讼或者刑事诉讼过程中,行政机关对所涉及的具体行政行为做出解释,问题可能要复杂一些。我倾向于认为,法院原则上可以自己做出判断;如果法院认为所涉及的具体行政行为含义问题比较复杂,而该问题又构成一个审判前提问题,可以中止诉讼,由当事人先通过行政复议或者诉讼解决。


(四)法院的审查标准

法院对具体行政行为解释的审查,应当采取什么标准?法院应当听任行政机关的解释,还是可以完全根据自己的理解去解释?这两种观点似乎都过于极端。虽然法院听任行政机关的解释并不等于完全放弃审查(因为法院仍然可以按照行政机关解释的含义审查原本行政行为的合法性),但是,这种做法不利于维护行政秩序的稳定。而且,如果行政机关在原本行政行为做出后很长时间才做出解释,当事人有可能失去对原本行政行为的诉权,其权利可能无法得到救济。而法院完全根据自己的理解去解释,也可能侵害行政机关的自主性和行政的连贯性。

那么,法官是否可以根据“合理第三人”的标准来解释具体行政行为?“合理第三人”的标准是解释民事合同时的一种观点。但正如学者指出,法官在解释有争议合同条款时,根据“合理第三人”而做的客观解释可能有别于双方当事人的意思,从而侵犯意思自治。[24] 在行政行为的解释中,很大程度是行政机关行政裁量的过程。法院根据“合理第三人”标准进行解释,也有可能损害行政机关的裁量权力。所以,似乎也不完全可取。

行政机关的解释基本上属于行使裁量权的行为。在通常情况下,行政机关凭借专业知识、经验和政策所作的解释,只要不是严重违背法律原则、明显缺乏合理性,法院似乎应予尊重。但是,法院可以要求行政机关说明其解释建立在合理根据之上。在张利民案件中,从一、二审判决书和申诉人提供的其它材料来看,被告除了声明《处理决定》是为调处原告在建房中的相邻纠纷,根据城市规划和相邻各方的实际情况做出的,没有说明其解释的根据,却指责申诉人“曲解建房许可中柱高的涵义”。行政机关这样做没有尽到说明理由的义务。

让我们再看看法院对该案的处理。一、二审法院的判决书都没有令人信服地阐述为何采纳被告的解释。一审法院在被告没有提供任何关于柱高涵义的解释依据的情况下,采纳被告的说法,是轻率的;其认定原告“曲解”建房许可上柱高的涵义,是武断的。一审判决称“原告认为建房柱高从屋内地平面起计算无法律依据,本院不予支持”,实际上把证明柱高涵义的义务加给原告,是一种“审原告而不审被告”的做法,违背《行政诉讼法》精神和举证责任的具体规定。二审法院称,汇龙镇政府批准张利民建房时“延用当地的习惯用词‘柱高’”,张利民对之产生了“误解”。二审法院虽指出“柱高”一词系“当地的习惯用词”,但在双方当事人对“柱高”涵义有分歧的情况下,没有阐述“柱高”涵义的依据(包括“柱高”在当地的一般涵义)。江苏省高级法院的息诉通知没有从正面阐述“柱高”认定依据的问题,而仅仅从“解决纠纷”、“执行城市规划要求”等理由出发,也难以让人信服。


结论

具体行政行为做出后,由于内容不明确,可能需要解释。行政机关对具体行政行的解释是一种相对独立的行政行为。本文讨论了具体行政行解释的场合和一般性质,以及解释方法和程序、解释争议的解决等方面应当遵循的规则。

这些规则包括:

1)具体行政行为的内容应当明确。具体行政行为内容不明确的,做出该具体行政行为的行政机关可以主动做出解释,利害关系人可以要求行政机关做出解释;在民事诉讼或者刑事诉讼中,具体行政行为的含义有分歧的,法院可以根据自己的理解做出判决,必要时也可由行政机关做出解释。

2)当事人对于具体行政行为的解释不服的,可以申请行政复议或者提起行政诉讼。复议机关和法院对具体行政行为解释的审查,应当坚持表示主义与意思主义相结合的原则,既要尊重行政机关的裁量权力,也要防止行政机关滥用解释权力。

3)行政机关对具体行政行为的解释,不得与法律规定相抵触,不得违背诚实信用原则和当事人对该行政行为合理的信赖,并尽可能按照有利于当事人的原则进行解释。行政决定文书的字面含义、行政决定过程中相对人的交涉以及行政惯例和社会习惯,都可用以解释具体行政行为。

本文的研究弥补了现有行政法学关于具体行政行为研究的不足。今后的行政法教科书在叙述具体行政行为的形态时,除了成立、补正、变更、撤销,有必要加上一种,即具体行政行为的解释。未来制定《行政程序法》时,对具体行政行为的解释也值得注意。

本文的研究可以被看作20多年来中国行政法学关于行政行为“型式化”努力的一个延续。这类研究从法律实践中提炼出概念,归纳这类行为的一般性质,并探讨它应当遵循的一般原则。它有可能为学界提供便捷的交流工具,为法律的制定和适用提供一个思考路径。行政行为的“型式化”是欧洲大陆和中国行政法学的一个重要传统。本文的讨论也昭示,只要我们善于发现,这类研究仍有相当的空间。[25]

本文的研究也有助于丰富学界对于法律行为解释的讨论。虽然具体行政行为解释不像法律解释和合同解释那样频繁发生,甚至构成法院的日常工作,但它的存在是不容否定的。如果把具体行政行为的解释添入法律行为的解释行列,我们将看到解释现象多种多样、异彩纷呈。如果把各种解释做一个综合研究,比较它们之间的共性和差异,那么对于法律理论的开拓和提升也可能是有益的。当然,这些问题已经超出了本文的范围。

最后还想指出,由于本文所用的案例较少,参考的文献也非常有限,本文的讨论必然是粗浅的。文中提出的观点仅仅是预设性质,尚需实践的检验。如果能够找出更多案例,进行具体分析,相信有助于深化乃至修正本文的观点。
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